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　　保證金有時又稱按金，它是為了履行某種義務而繳納的一定數量的錢。在保證金交易里，買賣雙方只須付一少筆保證金給經紀人即可。繳納保證金的目的，一是保護經紀人的利益，客戶因故無法付款時經紀人即以保證金補償。二是為了控制交易所的投機活動。從保證金的實質來看，是交易人士經過經紀人給付商品結算所的一筆資金，并不計算任何利息，是為了保證交易人士有能力支付傭金以及可能出現的虧損。

　　在政府采購招投標活動中，保證金具體體現為投標保證金和履約保證金，但從現行的相關法律、法規、規章制度來看，對在政府采購中涉及的兩種保證金在規定上不是十分明確、統一，由此造成執行上的一些混亂。

　　在《政府采購法》中沒有規定要繳納的投標保證金和履約保證金，只是在中華人民共和國財政部第18號令發布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第三十六條規定：“招標采購單位應當在招標文件中明確投標保證金的數額，不得超過采購項目概算的百分之一。投標人投標時，應當按招標文件要求交納投標保證金。投標保證金可以采用現金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。投標人未按招標文件要求交納投標保證金的，招標采購單位應當拒絕接收投標人的投標文件。”

　　在政府采購的實際執行過程中，由于理解上的不同，在交納投標保證金問題上出現了多種形式。有的招標書規定按投標額的1%交納投標保證金，這樣就出現了同一標的物，由于供應商報價不同而交納的投標保證金數額不等，導致承擔的風險也不同的情況。交納數額大供應商的風險大，更為嚴重的是從交納投標保證金數額上，泄露了投標人的投標信息，對早投標的供應商是極為不利的。有的雖然明確了投標保證金數額，但為了集聚采購規模，把采購人不同、但采購計劃類同的項目放在一起招標，以采購人為單位形成分包，這樣就出現了有的供應商只投標個別項目，有的是投標全部項目，但是卻交納相等的保證金的情況，這樣做對供應商是不公平的。

　　《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第七十五條規定：中標供應商有下列情形之一的，招標采購單位不予退還其交納的投標保證金;情節嚴重的，由財政部門將其列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動，并予以通報：(一)中標后無正當理由不與采購人或者采購代理機構簽訂合同的;(二)將中標項目轉讓給他人，或者在投標文件中未說明，且未經采購招標機構同意，將中標項目分包給他人的;(三)拒絕履行合同義務的。

　　從以上規定中可以看出，投標人出現違規行為，投標保證金不予退還，實質上是對投標人的一種處罰，那么招標人是否有處罰資格?是否符合相關行政法程序?而且在投標人交納投標保證金時，招標人出具給投標人的通常是一種財務往來收據，只是證明收到了投標人的投標保證金，而一旦出現違規不予退還投標人的投標保證金時，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中沒有明確規定，通常慣例是給投標人發一份《通知》。這對于投標人來說，在財務手續上僅憑一份《通知》列支是不符合財務制度的，對于招標人來說，僅憑一份《通知》就劃轉投標人的往來款又是不符合財務手續的，如果內部管理制度不健全，也是容易形成管理漏洞的。

　　雖然《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》都沒有規定和提到交納履約保證金，但是《政府采購法》第四條規定：政府采購的工程進行招標投標的，適用《招標投標法》。而《招標投標法》第四十六條規定：“……招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交。”第六十條規定：中標人不履行與招標人訂立合同的義務，履約保證金不予退還，給招標人造成的損失超過履約保證金數額的，還應當對超過部分予以賠償;沒有提交履約保證金的，應當對招標人的損失承擔賠償責任。這里既沒有規定交納履約保證金的標準和方式，也沒有規定退還履約保證金的時間，這樣在實際執行過程中，有的地方不收取履約保證金，有的地方依據出臺的管理辦法不論是工程還是貨物、服務都收取合同金額的10%作為履約保證金，沒有一個統一的標準，致使參與政府采購的供應商無所適從，只能被動地滿足招標人提出的關于履約保證金的交納要求，使供應商的利益得不到保護。這不符合《政府采購法》中規定的公平原則。

　　由于政府采購包括貨物、工程和服務三個部分，這樣在實際工作中就既要執行《政府采購法》，又要執行《招標投標法》;既涉及投標保證金，又涉及履約保證金。但由于《政府采購法》中沒有規定投標保證金，只是在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中對投標保證金交納的標準、方式以及退還時間、不予退還的條件進行了明確。這里沒有包括工程招投標，僅指了貨物和服務招投標。《招標投標法》只是提到了履約保證金不予退還的條件，但沒有明確交納標準和方式、退還時間。從以上的敘述中可以看出，在招標中涉及到的履約保證金和投標保證金，一、規定的層次不同，即投標保證金是在管理辦法中規定的，履約保證金是在招標投標法中規定的;二、內容不同，投標保證金明確了交納標準、方式、退還時間，而履約保證金沒有明確;三、法律不同，招標投標法中規定了履約保證金，政府采購貨物和服務招標投標管理辦法中規定了投標保證金。